Opinie ACUE. Nivelul „incontrolabil” al deficitului bugetar şi “forţa majoră” care aruncă Constituţia pe geam

Sătui, probabil, ca mediul de afaceri să le tot scoată ochii cu importanţa asigurării stabilităţii legislaţiei, consultărilor reale şi analizelor de impact, guvernanţii au permanentizat excepţia de la regulă eliminând cele 6 luni stabilite ca interval de intrare în vigoare a modificărilor normelor fiscale, printr-un OUG mai mult decât discutabil. Culmea excepţiei, s-a trecut peste AVIZUL Ministerului Justiţiei care semnalează problemele de constituţionalitate. Ministrul de Finanţe s-a străduit să ne explice pe toate posturile TV cum sectorul privat poate şi are de unde să susţină cheltuielile generoase ale statului, periate şi tăiate de ochii lumii. Dacă s-ar fi depus atâta efort la creşterea colectării taxelor şi eliminarea evaziunii fiscale, dacă s-ar fi ascultat opiniile experţilor care avertizau că proiecţia bugetară pentru anul 2023 nu este sustenabilă - cu siguranţă deficitul bugetar şi pierderea unor fonduri europene consistente care se tot lasă atrase - n-ar mai fi fost marota cu care Guvernul încearcă să ne sperie şi în aceste zile, când a lansat al doilea pachet de măsuri fiscale, la fel de discutabil. Realitatea tristă este că situaţiile excepţionale ne guvernează de facto de multă vreme şi că Executivul încearcă să ne convingă că asta e noua normalitate.  

În cele ce urmează, un punct de vedere argumentat privind încălcarea prevederilor legii fundamentale, semnat de Ionela Cuciureanu - Policy Advisor în cadrul Federaţiei ACUE. Ionela este absolventă a Facultăţii de Drept din cadrul Universităţii din Bucureşti şi urmează un doctorat în domeniul elaborării şi sistematizării normative în cadrul Şcolii Doctorale Drept din cadrul Academiei de Studii Economice din Bucureşti.

Vremurile în care un reputat profesor al Universităţii din Bucureşti arunca pe fereastră Constituţia României la un curs de Protecţia Drepturilor Omului, pentru a-şi susţine (într-un mod mai teatral, ce-i drept) teza conform căreia drepturile fundamentale nu mai sunt respectate în România, par să se fi întors, de această dată în metaversul finanţelor. Doar că cel în cauză nu e nici pe departe un doctrinar al dreptului care încearcă să justifice o idee, ci un minister într-o disperată nevoie de acoperire a unui deficit, şi nu dă, ci ia. Mai precis, aruncând pe fereastra Finanţelor cerinţele constituţionale ale predictibilităţii legislative în domeniul fiscal, Ministerul i-a luat contribuabiliului, sacrificat pe altarul peticirii bugetului, cele 6 luni stabilite ca interval de intrare în vigoare a modificărilor unei norme fiscale.

Recent ieşită din cuptorul încins al legiferării delegate, OUG 74/2023 („Ordonanţa”) modifică alin. 4 al art. 4 din Legea 227/2015 privind Codul Fiscal, extinzând semnificativ lista excepţiilor de la intervalul de 6 luni de la momentul adoptării până la intrarea în vigoare a modificărilor din legislaţia fiscală. OUG este in dezbatere la Camera Deputatilor (PL-x nr. 625/2023).

Dacă în forma anterioară, singura excepţie era reprezentată de modificările care decurg din angajamentele internaţionale ale României, în forma actuală, fizionomia articolului se schimbă în mod semnificativ, excepţia aplicându-se inclusiv modificărilor prin care se introduc impozite şi/sau taxe ori se majorează cele existente, respectiv se elimină sau se reduc facilităţi existente. Altfel spus, sunt exceptate tocmai acele situaţii care constituie însăşi raţiunea de a fi a intervalului de 6 luni pentru intrarea în vigoare:

 „(4) Fac excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2) modificările care decurg din angajamentele internaţionale ale României, precum şi modificările şi/sau completările prin care se introduc impozite, taxe sau contribuţii obligatorii noi, se majorează cele existente, se elimină sau se reduc facilităţi existente, exclusiv în situaţii extraordinare de procedură de deficit bugetar excesiv constatate potrivit tratatelor Uniunii Europene şi regulamentelor subsidiare agreate la nivel european.”

Ordonanţa încalcă astfel prevederile constituţionale dintr-o dublă perspectivă, atât extrinsecă, întrucât nu se justifică urgenţa, fiind încălcat principiul consacrat în art. 115, alin. 4 din Constituţie, cât şi intrinsecă, prin încălcarea principiului infraconstituţional al securităţii juridice, fundament al statului de drept, aşa cum este el garantat la art. 1, alin. 3 şi 5 din Constituţie.

1. Neconstituţionalitate extrinsecă – lipsa urgenţei şi a unei „situaţii extraordinare”

Instituţia delegării legislative este definită de doctrina juridică ca fiind un „transfer al unor atribuţii legislative la autorităţile puterii executive printr-un act de voinţă al Parlamentului ori pe cale constituţională, în situaţii extraordinare”[1].

De asemenea, prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, Curtea a constatat că „reglementarea pe calea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă constituie, aşa cum se prevede expres în art. 115 din Constituţie, o atribuţie exercitată de Guvern în temeiul delegării legislative, iar depăşirea limitelor acestei delegări, stabilite prin însuşi textul Constituţiei, reprezintă o imixtiune nepermisă în competenţa legislativă a Parlamentului, altfel spus, o violare a principiului separaţiei puterilor în stat”.

În acelaşi sens, prin Decizia 255 din 11 mai 2005, Curtea a statuat că legiuitorul constituant prin folosirea sintagmei „situaţie extraordinară” a încercat „restrângerea domeniului în care Guvernul poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine”.

Lipsa evidentă a caracterului urgent, care ar fi justificat în condiţiile art. 115, alin. 4 un demers de legiferare delegată (prin intermediul unei ordonanţe de urgenţă) a fost semnalată şi de către Ministerul Justiţiei în avizul său, prin ea însăşi o condiţie extrinsecă de constituţionalitate.

Dat fiind natura normei, nu se poate identifica nicio astfel de „situaţie extraordinară”, care să justifice introducerea în circuitul juridic a unor excepţii de la termenul de 6 luni aferent intrării in vigoare a normelor fiscale, prin intermediul unei ordonanţe de urgenţă.

2. Neconstituţionalitate intrinsecă - încălcarea manifestă a principiului securităţii juridice

Tradiţional prezentat ca fiind inspirat din dreptul german, principiul securităţii juridice se prezintă în două dimensiuni distincte. Exigenţa obiectivă a principiului securităţii juridice presupune că norma trebuie să fie inteligibilă şi accesibilă cetăţenilor, ceea ce implică o anumită stabilitate normativă. Dimensiunea subiectivă a principiului securităţii juridice reflectă încrederea legitimă care trebuie să se stabilească între autorităţile normative şi cetăţenii lor, care merită o protecţie deosebită în caz de schimbare bruscă a regulilor.

Principiul a fost dedus de Curtea Constituţională din interpretarea dispoziţiilor cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, care reglementează statul de drept, întrucât legalitatea, incluzând un proces transparent, responsabil şi democratic pentru adoptarea legii, precum şi securitatea cadrului juridic constituie elemente esenţiale ale statului de drept[2], alături de accesul liber la justiţie, interzicerea arbitrariului, respectarea drepturilor omului, non‑discriminarea şi egalitatea în faţa legii.

Securitatea juridică contribuie la însăşi realizarea dreptului şi, astfel, reprezintă un element constituţional al statului de drept.[3]

În dreptul fiscal, aceasta are un rol critic, reprezentând o garanţie pentru contribuabil că nu va fi supus unei noi sarcini fiscale, că nu îi vor fi majorate sarcinile fiscale ori eliminate potenţialele facilităţi fiscale de care beneficia, în mod intempestiv. Această interpretare este confirmată şi de decizia Curţii Constituţionale nr. 845/2020, care statuează în sensul în care previzibilitatea legislativă şi securitatea juridică sunt esenţiale pentru asigurarea stabilităţii raporturilor juridice care intră sub incidenţa Codului Fiscal. Or, dacă pentru situaţia precisă a modificărilor privind accizele armonizate, care a făcut obiectul sesizării în decizia anterior menţionată, Curtea a considerat neconstituţională instituirea unei excepţii de la principiul previzibilităţii legislative, cu atât mai mult, în cazul de faţă, în care practic excepţia devine însăşi regulă, ne aflăm într-o stare de neconstituţionalitate manifestă.

Totodată, mergând mai în profunzime cu argumentaţia, observăm că ordonanţa contrazice însuşi principiul de drept conform căruia exepţia este de strictă interpretare şi aplicare, întrucât de natura şi de esenţa excepţiei este faptul că priveşte situaţii particulare, cu un obiect şi o întindere foarte clar determinată. Or, din exprimarea textului Ordonanţei, rezultă o categorie extrem de largă, în care pot intra o multitudine de raporturi juridice de drept fiscal, fără o minimă previzibilitate.

Teza finală a articolului, respectiv „exclusiv în situaţii extraordinare de procedură de deficit bugetar excesiv constatate potrivit tratatelor Uniunii Europene şi regulamentelor subsidiare agreate la nivel european” nu constituie o garanţie efectivă a caracterului excepţional, întrucât lasă o poartă deschisă Guvernului spre constatarea unor astfel de „situaţii extarordinare de deficit bugetar”. Termenul „extraordinare” are un rol strict stilistic în construcţia textului de lege, menit să adoarmă vigilenţa destinatarilor dispoziţiei, interpretarea sa fiind practic lăsată la latitudinea executivului, aspect care ne face să ne întrebăm, quo vadis, separaţia puterilor în stat?

Dacă Guvernul „legiferează” prin Ordonanţă de Urgenţă cu privire la stabilirea unor excepţii şi apoi tot Guvernul este cel care, la un moment dat, va constata că ne aflăm în situaţia care justifică aplicarea lor, suntem practic într-un context clar de încălcare a separaţiei.

Aşadar, nu ne rămâne decât să ne întrebăm, retoric, dacă nu cumva considerentele de ordin politic şi presiunea bugetară au făcut executivul să uite de piramida legislativă şi de faptul că, până la urmă, Constituţia este legea fundamentală a unei ţări, iar constituţionalitatea nu este o opţiune dispensabilă, ci poate prima dintre obligaţiile juridice.